Le Protocole de Kyoto de la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique

Guide du Protocole et analyse de son efficacité

Chris Rolfe

West Coast Environmental Law Association 22 janvier 1998

LE PROTOCOLE DE KYOTO

En décembre 1997, les négociateurs de toutes les Parties à la Convention-cadre sur le changement climatique (CCCC), réunis à Kyoto au Japon pour la troisième Conférence des Parties à la Convention, ont convenu d'engagements juridiquement contraignants sur la réduction des émissions, pour les pays visés à l'Annexe 1 (les pays industrialisés) de la CCCC (appelés les pays de l'Annexe 1). Tout en représentant un progrès de taille, le Protocole de Kyoto de la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (le « Protocole de Kyoto ») ne contribuera pas à lui seul à freiner le rythme du changement climatique, et son efficacité dépendra de la résolution de plusieurs problèmes majeurs. Dans ce mémoire, nous commençons par exposer les principaux éléments du Protocole. Nous nous intéressons ensuite à ses conséquences prévues sur le changement climatique, puis nous nous penchons en détail sur divers problèmes d'interprétation, sur les clauses du Protocole qui en minent l'efficacité et sur les possibles échappatoires créées par les problèmes d'interprétation. Citons notamment :

la possibilité que des pays honorent leurs engagements internationaux à l'aide de projets menés dans des pays en développement qui auraient de toute façon été réalisés;
la possibilité, pour la Russie, l'Ukraine et d'autres États, de vendre des portions de leurs émissions permises (« allocations d'émissions internationales ») excédant leurs niveaux probables d'émissions dans un scénario de statu quo;
la possibilité que des pays achètent des droits d'émissions qui ne sont pas excédentaires aux besoins du pays vendeur;
le traitement des réservoirs de carbone forestiers et pédologiques et la possibilité d'interprétations qui pourraient soit conférer à l'Australie un vaste surplus de droits d'émission excédentaires, soit permettre à des pays de comptabiliser la croissance en milieu forestier sans comptabiliser les émissions engendrées par la récolte forestière;
la possibilité, pour les pays, de fixer des années de référence plus élevées pour certains gaz.

Enfin, nous concluons par des recommandations sur la façon dont le Canada peut contribuer à assurer l'efficacité du Protocole.

Les principaux éléments du Protocole de Kyoto

Périodes d'engagement et quantités attribuées

Le Protocole de Kyoto fixe une période d'engagement s'étalant entre 2008 et 2012, durant laquelle les pays de l'Annexe 1 doivent ramener leurs émissions moyennes à 94,8 % des niveaux enregistrés en 1990. Chaque pays s'est vu fixer des cibles maximales individuelles, ou « quantités attribuées ». Bien qu'on ait proposé de différencier ces quantités selon des critères tels que la population, le PNB ou l'intensité carbonique de l'économie, les différenciations convenues à Kyoto sont d'ordre purement politique. Le Canada doit abaisser ses émissions de 6 %, les États-Unis de 7 % et les pays de l'Union européenne de 8 %. La Fédération de Russie a simplement à stabiliser ses émissions, tandis que l'Islande peut les majorer d'au plus 10 %.

Caractère juridiquement contraignant

Les engagements prévus au Protocole de Kyoto sont juridiquement contraignants au vu du droit international. À titre de comparaison, la Convention-cadre sur le changement climatique, signée en 1992, ne faisait qu'engager les pays à « viser » une stabilisation des émissions aux niveaux de 1990 pour l'an 2000.

Exclusion de la majorité des puits forestiers et pédologiques

Pour la majorité des pays, le volume attribué (autrement dit les émissions admissibles) dans la première période d'engagement consiste en un pourcentage des émissions brutes de 1990. On entend par « émissions brutes » les émissions anthropiques de gaz à effet de serre (GES) provenant de sources énergétiques, de procédés industriels, de l'agriculture et des matières résiduelles, ce qui exclut les flux carbonés des forêts, des sols et des autres réservoirs de carbone. Cependant, quand on calcule si les émissions nationales sont conformes aux émissions admissibles, des pays comptabilisent une partie, mais non la totalité, des flux carbonés d'origine forestière. Ils sont obligés de comptabiliser les émissions et les retraits résultant de l'afforestation, de la reforestation et de la déforestation depuis 1990. En outre, selon certaines interprétations du Protocole de Kyoto, le Canada pourrait comptabiliser la perte de carbone des sols agricoles. Par ailleurs, il existe une exception à la règle voulant que le calcul des émissions admissibles dans la période d'engagement soit basé sur les émissions brutes de 1990. Pour l'Australie, le Royaume-Uni et l'Estonie - les trois pays de l'Annexe 1 qui présentaient un bilan net positif au titre des émissions découlant d'un changement d'affectation du territoire ou de l'activité forestière en 1990 -, les émissions admissibles dans la période d'engagement équivalent à la somme des émissions brutes de 1990 et des émissions nettes imputables à un changement d'affectation du territoire ou à l'activité forestière. Nous expliquerons plus loin en détail quelles émissions et quels retraits sont associés aux changements d'affectation du territoire et à l'activité forestière.

Six gaz

Le Protocole de Kyoto s'applique à six GES, à savoir les trois principaux GES libérés par l'activité humaine (le dioxyde de carbone, l'oxyde d'azote et le méthane) et trois autres gaz rejetés en faibles quantités mais qui sont persistants et extrêmement puissants (les hydrofluorocarbures, les perfluorocarbures et l'hexafluorure de soufre). Pour le calcul des quantités attribuées d'hydrofluorocarbures, de perfluorocarbures et d'hexafluorure de soufre, les pays peuvent utiliser comme base de référence l'année 1995 plutôt que l'année 1990.

Mécanisme de développement sain

Le Protocole de Kyoto permet au Canada et aux autres pays de l'Annexe 1 de donner suite à leurs engagements de réduction à l'aide d'un mécanisme de développement sain, défini par le Protocole. Essentiellement, ce mécanisme instaure un processus qui accorde aux pays non visés à l'Annexe 1 des crédits pouvant être utilisés par les pays de l'Annexe 1. Les réductions découlant de projets réalisés dans des pays hors-Annexe 1 peuvent être comptabilisées si elles sont certifiées selon le mécanisme de développement sain. Voici les conditions prévues au Protocole pour la certification des réductions :

participation volontaire de chaque Partie [au Protocole] concernée;
avantages réels, mesurables et à long terme pour l'atténuation du changement climatique;
s'ajouter à toutes réductions survenant en l'absence du projet.

De plus, les projets de développement sain doivent être approuvés à la fois par le pays de l'Annexe 1 qui y recourt et par le pays hôte, lequel doit en tirer profit. Le choix des entités chargées de la certification des réductions, tout comme la nature du processus de certification, seront déterminés lors de futures Conférences des Parties à la CCCC. Le Protocole de Kyoto permet aux pays d'honorer leurs engagements pour la période 2008-2012 en appliquant des réductions certifiées obtenues entre 2000 et 2007 au moyen d'un mécanisme de développement sain.

Échange d'émissions

L'article 6 du Protocole de Kyoto permet aux pays de l'Annexe 1, pour honorer leurs engagements, de céder et de s'échanger mutuellement des « unités de réduction d'émissions découlant de projets » si les projets entraînent « une réduction d'émissions ou une bonification des puits qui vient s'ajouter à ce qui se produirait autrement ». Lorsqu'un pays achète des unités de réduction d'émissions, ces unités viennent s'ajouter à ses émissions admissibles et elles sont soustraites des émissions admissibles du pays vendeur. Outre l'article 6, l'article 16 bis [sic] indique que les pays ayant des engagements de réduction contraignants peuvent honorer ceux-ci en participant à l'échange d'émissions. La Conférence des Parties définira les « principes, modalités, règles et lignes directrices » régissant l'échange d'émissions. Cette option semble ouvrir la voie à un processus distinct de celui prévu à l'article 6, sans être une simple extrapolation des règles de l'article 6.

Extension aux pays en développement des limites d'émissions

Un dernier aspect digne de mention du Protocole est ce qu'il omet : il ne contient aucun mécanisme permettant aux pays non visés à l'Annexe 1 de s'entendre sur les limites d'émissions. L'Union européenne (UE) et les pays en voie de développement se sont opposés à toute mesure incluant le monde en développement. Tout en reconnaissant que la lutte au changement climatique nécessitera ultimement une limitation des émissions dans les pays en développement, ces pays étaient d'avis qu'il incombait aux pays riches responsables de la hausse des concentrations atmosphériques - c.-à-d. les pays de l'Annexe 1 - de prouver leur volonté d'abaisser les émissions. Les États-Unis et la plupart des autres pays industrialisés hors-UE favorisaient un mandat où l'on négocierait des plafonds post-2012 pour les pays en développement qui atteignent un certain seuil de développement économique. On a également proposé un mécanisme où les pays en développement pourraient volontairement consentir à des réductions. (Cette option pourrait intéresser les pays qui pourraient réduire leurs émissions à faible coût et qui pourraient être en mesure de vendre des allocations.) Même si un certain nombre de pays en développement favorisaient un mécanisme qui leur permettrait d'accéder volontairement à des limitations, ces deux propositions ont été défaites par le principal bloc de pays en développement. On ignore comment les États-Unis réagiront à cette défaite. Le Sénat américain a exigé de façon non équivoque des engagements de la part des pays en développement. Les Américains tenteront vraisemblablement d'obtenir un quelconque engagement des pays en développement avant d'envisager la ratification du Protocole. Faute d'un tel engagement, la ratification s'avérera politiquement beaucoup plus hypothétique.

Adéquation des engagements et des réductions additionnelles

Pour beaucoup de pays dont les émissions croissent rapidement, les limites prévues au Protocole représentent des engagements de taille - spécialement quand on les exprime simplement en réductions par rapport à 1990. À lui seul, cependant, le Protocole n'amenuisera pas tangiblement le réchauffement planétaire. On devra instituer de nouvelles baisses après la première période d'engagement. Avant la Conférence de Kyoto, des chercheurs anglais avaient fait une projection des effets associés à la proposition de l'UE (qui suggérait une baisse de 15 % des émissions d'ici 2020). Bien qu'étant considérablement plus stricte que les mesures finalement convenues à Kyoto, la proposition de l'UE ne limitait le réchauffement qu'à 1,1 °C d'ici l'an 2050, et à 1,7 °C d'ici 2100. À titre de comparaison, le scénario de statu quo postulé dans cette recherche (absence de contrôle des émissions) prévoyait que la température planétaire moyenne augmenterait d'environ 1,2 °C d'ici 2050 et 1,9 °C d'ici 2100.¹ Lors des négociations entourant le Mandat de Berlin, des chercheurs hollandais ont calculé divers « corridors de sécurité », c'est-à-dire des plages d'émissions qui permettraient à la fois de prévenir des changements climatiques trop extrêmes et de fixer pour l'avenir un rythme de réduction non réaliste. La définition la plus prudente d'un « corridor de sécurité » consistait à éviter, au cours du prochain siècle :

des hausses d'origine anthropique de la température mondiale supérieures à 1 °C;
un rythme de changement supérieur à 0,1 °C par décennie;
des hausses de plus de 0,2 m du niveau de la mer; il fallait également éviter d'avoir à réduire les émissions de plus de 2 % dans une même année.

Ce corridor autorise quand même des hausses de température plus rapides que celles survenues depuis 10 000 ans; en outre, il nous permet d'établir que 11 % des réserves naturelles du globe seront en péril et que 13 % de la superficie mondiale semée en maïs subira une baisse de rendement.² Les chercheurs hollandais ont également calculé un corridor de sécurité dont les paramètres étaient deux fois moins stricts (hausse de température inférieure à 2 °C; taux de changement décennal inférieur à 0,2 °C; hausse du niveau de la mer inférieure à 0,4 m durant le prochain siècle et rythmes de réduction inférieurs à 4 % par année), de même qu'un scénario intermédiaire. Pour emprunter le corridor de sécurité le plus prudent, il faudrait que les pays de l'Annexe 1 réduisent leurs émissions de 37 % à 64 % par rapport à 1990, d'ici 2010. Dans le cas du scénario le moins strict, les pays de l'Annexe 1 pourraient hausser leur émissions, mais devraient à long terme les réduire d'une façon plus rapide et plus profonde. Pour atteindre le milieu du scénario le moins strict³, ils devraient abaisser leurs émissions de 19 % d'ici 2010. Il est donc évident que de nouvelles réductions s'imposeront après la première période d'engagement. Considérant l'ampleur des réductions nécessaires pour freiner le changement climatique, tant les pays de l'Annexe 1 que les pays hors-Annexe 1 mais connaissant un développement rapide devront prendre de nouveaux engagements.

Interprétation du Protocole : échappatoires réelles et possibles

L'efficacité et l'importance du Protocole de Kyoto ne dépendent pas simplement des cibles de réduction fixées aux différents pays. Comme indiqué précédemment, une baisse de 6 % représente pour le Canada un objectif de taille - bien qu'inadéquat sur le plan écologique. Cependant, il existe un certain nombre d'échappatoires qui viennent miner les effets de cet objectif. Dans cette section, nous cernons diverses échappatoires - effectives ou possibles - qui pourraient saper l'efficacité du Protocole.

Le mécanisme de développement sain et les crédits dans un scénario de statu quo

Une des principales lacunes du Protocole réside dans l'éventualité que, dans le cadre du mécanisme de développement sain, on accorde des crédits pour des projets qui auraient quand même vu le jour en l'absence de mécanisme. Le Protocole de Kyoto exige que les réductions « viennent s'additionner à toutes réductions qui surviendraient en l'absence de l'activité certifiée »; ce qu'on peut appeler un critère d'« additionnalité des émissions ». Le Protocole n'exige pas que le projet soit une activité qui n'aurait pas eu lieu en l'absence du mécanisme (autrement dit, il ne prescrit pas l'« additionnalité des projets »). Par conséquent, il pourrait arriver que des crédits soient dérivés d'un projet qui réduit les émissions mais qui aurait été réalisé de toute façon. Si l'on accorde, pour un tel projet, des crédits qui servent ensuite à empêcher une réduction d'émissions au Canada, le résultat net est qu'on mine l'importance des engagements canadiens. Comme les pays non visés à l'Annexe 1 ne sont assujettis à aucune limitation, il n'existe pas de mesure assurant de réelles réductions en regard du scénario de statu quo. Le problème de la non-additionnalité des projets est inhérent à tout système accordant des crédits à l'extérieur des pays qui sont assujettis à des limites contraignantes. C'est un problème aigu, car bon nombre des projets crédités sont des projets rentables ou qu'il vaut la peine de réaliser, par exemple pour réduire la pollution atmosphérique locale. Des projets réduisant les émissions sont constamment mis en chantier; le problème, c'est que leur nombre ne suffit tout simplement pas à contrebalancer la tendance à la hausse des émissions. Même si le Protocole de Kyoto aurait pu préciser qu'on créditera uniquement les projets non profitables ou qui ne méritent pas d'être réalisés pour d'autres raisons, une telle position irait à contre-courant du but visé par le mécanisme de développement sain, puisqu'elle ne contribuerait plus à générer des réductions méritant d'être effectuées pour des raisons étrangères au changement climatique. Faute d'une telle exigence, il est également impossible de déterminer ce qui se serait produit en l'absence de l'incitatif offert par le mécanisme de développement sain. La meilleure façon d'atténuer ce problème (attribution de crédits à des projets qui auraient de toute façon été réalisés) est de fixer des critères stricts pour l'établissement des niveaux de référence à l'aune desquels sera mesurée l'additionnalité des émissions. Les niveaux de référence devraient refléter :

les bonnes pratiques normales, où l'on n'accorde de crédits que pour les réductions qui vont au-delà des pratiques normales;
la probabilité qu'il y aurait eu amélioration d'une technologie en regard de laquelle on mesure les réductions;
toutes exigences juridiques applicables, les crédits n'étant accordés qu'aux réductions qui transcendent les exigences juridiques;
la durée de vie estimée d'une source d'émission en l'absence du projet.

Par exemple, si l'on procède à la réhabilitation thermique (mise à niveau) des chaudières d'une entreprise d'utilité publique, le niveau de référence servant à mesurer les réductions ne devrait pas simplement refléter les niveaux d'émissions pré-réhabilitation, mais aussi le degré auquel la réhabilitation permanente constitue une bonne pratique normale dans les pays en développement, et le degré auquel la réhabilitation pratiquée dépasse ces bonnes pratiques normales. Il faut également déterminer si la réhabilitation prolonge la durée utile de l'équipement en question. L'adoption d'une approche stricte pour l'établissement des niveaux de référence ne réglera pas le problème de la non-additionnalité des projets, mais peut contribuer à réduire l'acuité du problème. Divers autres problèmes doivent être résolus, si l'on souhaite assurer que les crédits accordés pour des projets menés dans des pays en développement reflètent avec précision l'effet de ces projets sur les émissions. Par exemple, les crédits devraient prendre en compte l'impact du projet sur les émissions mondiales, en considérant ses effets sur les émissions en d'autres endroits (ainsi, dans le cas d'un projet de conversion au gaz naturel d'une chaudière au mazout, il faudrait considérer les fuites de méthane résultant des opérations de distribution et de production du gaz naturel). Les crédits devraient refléter l'incertitude caractérisant le niveau de réduction. On doit résoudre ces questions méthodologiques avant de commencer à accorder des crédits. Enfin, soulignons une dernière échappatoire reliée au mécanisme de développement sain : des pays peuvent mettre en banque des crédits pour des réductions occasionnées par des projets de développement sain réalisés entre 2000 et 2007. Même si elle contribuera à devancer certains projets, cette possibilité aura aussi pour effet de créer une réserve de crédits accumulés - dont beaucoup proviendront probablement de projets qui auraient été réalisés de toute façon - auxquels les pays pourront recourir pour éviter d'avoir à opérer des réductions plus accentuées après 2007. En l'absence de mécanisme permettant l'accumulation des crédits, de nombreuses réductions auraient quand même eu lieu avant 2008⁴, mais l'accumulation de crédits signifie que les émissions mondiales durant la période de conformité seront supérieures à celles qui auraient été rejetées en l'absence d'accumulation. L'effet net de la non-additionnalité des projets et de la capacité d'accumuler des crédits est incertain, mais sera probablement substantiel.

Échange d'émissions et « air chaud »

Comme on l'a vu précédemment, deux clauses du Protocole de Kyoto autorisent les pays à céder une partie de leurs quantités attribuées (émissions qu'ils ont le droit de rejeter durant la période de conformité). En théorie, ce système d'échange permet aux pays qui sont capables de réduire à faibles coûts leurs émissions de ramener celles-ci en-deça même du seuil minimum qui leur est dévolu, et de vendre alors leurs portions d'allocations internationales à d'autres pays, ce qui leur permet de diminuer le coût global d'observation du Protocole tout en atteignant le but fixé. En pratique cependant, selon les règles qui régiront le système, l'échange pourrait gravement miner l'efficacité du Protocole. D'un point de vue environnemental, la principale carence du régime d'échange a trait à l'échange d'« air chaud ». Pour la période de conformité 2008-2012, les pays de l'Europe de l'Est ont des allocations d'émissions qui excèdent le volume probable qu'ils émettront dans un scénario de statu quo. Par exemple, la Russie et l'Ukraine peuvent toutes deux, durant la période de conformité, produire des émissions équivalentes à celle de 1990. Cependant, en raison de l'effondrement de leur économie, ces deux pays produisent actuellement beaucoup moins d'émissions qu'en 1990. La Russie rejette aujourd'hui 74 % du volume de dioxyde de carbone qu'elle produisait en 1990, et il faudra sans doute attendre à 2010 pour que cette proportion remonte à une fourchette de 80-90 %⁵. En vertu des règles d'échange soutenues par la majorité des pays industrialisés hors-UE, les pays est-européens seraient autorisés à vendre ces droits d'émissions excédentaires. Ainsi, en achetant des droits d'émissions excédentaires par rapport aux émissions correspondant au scénario du statu quo (ce qu'on appelle de familièrement de l'« air chaud »), les pays acheteurs pourront accroître leurs émissions, tandis que les pays vendeurs ne feront rien pour réduire les leurs. L'« air chaud » de la Russie, à lui seul, permettra aux autres pays de l'Annexe 1 de majorer leurs émissions collectives d'environ 2 à 4 % de plus que leurs engagements⁶. Pour ces raisons, et de crainte que les États-Unis n'atteignent tous leurs objectifs de réduction en achetant de l'« air chaud » russe, plusieurs pays en développement ont bloqué l'adoption des règles d'échange prônées par la majorité des pays de l'Annexe 1 non membres de l'UE. La question de l'établissement de règles d'échange allant au-delà de celles prévues à l'article 6 a été reportée à la prochaine Conférence des Parties; certains pays, dont le Canada, estiment que l'échange des droits d'émissions peut commencer en l'absence de règles. On a souvent justifié la possibilité d'échanger de l'« air chaud » en soutenant que cela faciliterait la transition des économies est-européennes en difficulté (Russie, Ukraine, etc.) vers l'économie de marché. Cependant, il est probable que le fait d'éliminer cette option entraînerait de nombreux investissements dans l'économie russe, qui en accroîtraient l'efficacité tout en réduisant ses émissions. L'échange d'« air chaud » fera affluer l'argent liquide en Russie, mais sans encourager les modifications qui aideraient l'économie russe et abaisseraient ses émissions. En empêchant l'échange d'« air chaud », on incite les investisseurs à épauler les projets de réduction qui abondent dans l'économie russe, fort inefficace. On pourrait en grande partie éliminer le problème de l'« air chaud » en faisant reposer les échanges internationaux sur l'article 6 du Protocole de Kyoto. Ainsi, tout échange d'émissions devrait être relié à un investissement dans des projets qui réduisent les émissions. L'article 6 pourrait servir à établir des critères stricts pour la mesure des réductions découlant des projets, et ces critères freineraient l'attribution de crédits pour des projets qui auraient été réalisés de toute façon. Cette solution profiterait aussi bien à l'économie russe qu'à l'environnement.

L'échange des émissions et le régime de l'acheteur averti

Un autre problème, avec les échanges, c'est que les mécanismes d'échange déjà mis au point ou en gestation - sous le régime de l'article 6 ou de l'article 16 bis - sont des régimes de « vendeur averti »⁷. Dans un tel système, un pays achetant des droits d'émissions internationaux n'a pas à se demander si le pays vendeur se conforme à ses limites d'émissions. Théoriquement, un pays pourrait continuer de dépasser largement ses émissions de 1990 tout en vendant la totalité de son quota de droits d'émissions internationaux. Le pays acheteur pourrait alors à la fois rehausser ses propres émissions et respecter ses engagements. En bout de ligne, les répercussions environnementales imputables à la violation du droit international par un pays pourraient faire boule de neige et miner le système tout entier. Le régime du vendeur averti fonctionne bien dans les programmes d'échange nationaux, assortis de mécanismes garantissant que toute inobservation coûtera cher au fautif. Cependant, ce régime s'avère problématique dans le cadre d'une entente internationale où le seul mécanisme d'application est le souci des pays de protéger leur réputation mondiale. Malheureusement, le droit international est plus souvent enfreint qu'observé. Au Canada comme dans beaucoup d'autres pays de l'Annexe 1, il est irréaliste de croire que les programmes de réduction mèneront à une stabilisation aux niveaux de 1990. Dans le cas des grands accords environnementaux, il n'est pas rare qu'à peine le tiers des signataires daignent se conformer à des clauses d'application aussi simples que celles concernant la présentation de rapports.⁸ Même si le taux de conformité peut s'avérer plus élevé parmi les pays de l'Annexe 1 qui se sont engagés à réduire leurs émissions, le Protocole de Kyoto ne prévoit aucun mécanisme pour traiter les cas d'inobservation. Cette question fera l'objet de négociations ultérieures. Il est donc possible que des pays ne tiennent aucun compte de leurs engagements juridiquement contraignants. Le Canada est d'avis qu'il ne devrait pas y avoir de sanctions commerciales ou financières pour réprimer la non-conformité. Cependant, l'anémie des mécanismes d'application, combinée à un régime de vendeur averti, encourage une inobservation qui pourrait affaiblir le système d'échange. L'imposition de sanctions graduées pour les cas d'inobservation - y compris de sanctions commerciales pour les pays qui refusent systématiquement d'honorer leurs engagements - permettrait d'instaurer des incitatifs efficaces qui atténueraient la gravité du problème des échanges faits sur la base du « vendeur averti ». En l'absence de tels mécanismes, l'échange d'émissions aura une faible légitimité, sauf sur une base d'« acheteur averti ».

Le traitement des puits forestiers et pédologiques

Comme signalé précédemment, les émissions nettes découlant d'un nombre limité de catégories au titre des changements d'affectation du territoire et de l'activité forestière sont prises en compte lorsqu'on détermine si un pays observe ou non ses engagements internationaux. Lors de la négociation du Protocole de Kyoto, un certain nombre de pays ont refusé qu'on inclue les émissions nettes découlant de l'activité forestière ou d'un changement d'affectation du territoire, en invoquant l'incertitude à ce chapitre et certains problèmes méthodologiques entourant la mesure de ces émissions. Bien que d'autres types de rejets donnent également lieu à une incertitude et à des difficultés méthodologiques (p. ex. l'oxyde d'azote libéré par les sols agricoles), ces rejets sont beaucoup moins importants et l'argument de l'incertitude est alors moins susceptible de servir de prétexte à une inobservation marquée. Enfin, de nombreux pays craignent que l'inclusion de toutes les sources d'émissions imputables à un changement d'affectation du territoire ou à l'activité forestière ne réduise d'au moins 8 % l'effet de toute limitation.⁹ D'autres pays ont toutefois insisté pour qu'on inclue ces types d'émissions, qui leur donneraient une plus grande marge de manoeuvre et, éventuellement, abaisseraient leurs coûts de réduction des émissions. Les négociations ont abouti à un compromis problématique, aux clauses fortement ambiguës. Des Parties pourraient chercher des échappatoires en interprétant le Protocole à leur avantage mais de façon illogique. L'article 3.3 du Protocole de Kyoto est ainsi rédigé :

[TRADUCTION LIBRE]

Les modifications nettes aux émissions de gaz à effet de serre imputables à des sources ou à des retraits par des puits résultant de changements directs et anthrophiques d'affectation du territoire et de l'activité forestière, limitées à l'afforestation, à la reforestation, et à la déforestation depuis 1990, comme mesuré sous forme de modifications vérifiables du stock dans chaque période d'engagement, serviront à la concrétisation des engagements prévus à cet article [les limites d'émissions pour la première période d'engagement] pour chaque Partie visée à l'Annexe 1.

Ensuite, l'article 3.4 établit un processus permettant d'inclure les émissions et les retraits provenant d'autres catégories pédologiques et forestières :

[TRADUCTION LIBRE]

La Conférence des Parties ... décidera des modalités, des règles et des lignes directrices à suivre pour déterminer comment seront choisies les autres activités [servant à déterminer si une Partie respecte ses limites d'émissions] d'origine anthropique reliées aux émissions et aux retraits de gaz à effet de serre dans les catégories des sols agricoles, des changements d'affectation du territoire et de l'activité forestière. Une telle décision s'appliquera à la seconde période d'engagement et aux périodes d'engagement subséquentes. Une Partie peut choisir d'appliquer une telle décision à ces autres activités d'origine anthropique pour sa première période d'engagement, à condition que ces activités aient eu lieu depuis 1990.

Malgré l'ambiguïté du Protocole de Kyoto, l'interprétation la plus probable est que, d'ici à ce qu'on décide d'inclure davantage de catégories, le niveau d'émissions d'un pays durant la première période d'engagement sera déterminé par :

les émissions brutes (c.-à-d. toutes les émissions non reliées aux réservoirs de carbone);

moins

les retraits survenus entre 2008 et 2012 s'ils résultent d'une reforestation ou d'une afforestation opérée depuis 1990;

plus

les émissions rejetées entre 2008 et 2012 si elles résultent d'une déforestation opérée depuis 1990.¹⁰

Au Canada, le mot « reforestation » sert souvent à désigner le reboisement et la régénération naturelle qui surviennent après une coupe forestière, et l'on parle souvent d'« afforestation » pour désigner la plantation d'arbres sur des superficies qui étaient autrefois boisées. Cependant, le Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat (GIEC) définit l'afforestation comme « la plantation de nouvelles forêts sur des terres qui, historiquement, ne contenaient pas de forêts », et la reforestation comme « la plantation de forêts sur des terres qui ont, historiquement, déjà contenu des forêts mais qui ont été converties à d'autres usages. »¹¹ En pratique, le terme « afforestation » s'applique habituellement aux terres qui ne sont pas recouvertes de forêts depuis plus de 50 ans, tandis que « reforestation » s'emploie pour les terres déboisées au cours des 50 dernières années. On ne définit pas ce qu'est la « déforestation », mais elle englobe vraisemblablement la catégorie d'émissions appelée « conversion des forêts » par le GIEC, et exclut sans doute la coupe forestière suivie d'une replantation ou d'une régénération naturelle.¹² Il est essentiel de s'en tenir à cette interprétation. Il existe plusieurs interprétations qui pourraient émasculer le Protocole. Par exemple, si l'on estime que la reforestation englobe la plantation d'arbres après la coupe forestière, on crée un énorme déséquilibre. Puisqu'on omet les émissions produites par l'exploitation forestière, cela équivaudrait à ne comptabiliser que le côté « crédit » dans le cas des réservoirs de carbone. Il sera également essentiel de remplacer l'article 3.3 avant la fin de la première période d'engagement, à défaut de quoi le carbone stocké sur les terres ayant connu une afforestation ou une reforestation durant la première période d'engagement serait comptabilisé comme un crédit (puisque cela constituerait une « modification vérifiable du stock »), sans qu'on en comptabilise le rejet lors de la coupe forestière durant la seconde période d'engagement. Également, l'article 3.1 inclut les émissions des « sols agricoles » dans le calcul des émissions brutes. Le Canada est d'avis que cela lui permet d'obtenir un crédit pour les réductions d'émissions de dioxyde de carbone provenant des sols agricoles. Bien que cette position soit étayée par l'article 3.1 pris isolément, elle contredit l'article 3.4, qui mentionne la mise au point de méthodologies pour comptabiliser les émissions et les retraits dans la catégorie des sols agricoles. L'extrême incertitude qui caractérise le calcul des émissions pédologiques rend absolument essentielle l'élaboration de telles méthodologies. Même si la réduction des émissions de dioxyde de carbone des sols agricoles peut constituer une importante mesure d'atténuation, le Canada ne devrait pas comptabiliser ces réductions avant qu'on ait établi des méthodes acceptables pour les calculer avec précision. Pour ce faire, le Canada devrait user du processus prévu à l'article 3.4.

L'« air chaud » australien

Comme on l'a vu précédemment, l'Australie, le Royaume-Uni et l'Estonie¹³ sont autorisés à prendre leurs émissions nettes comme niveau de référence de 1990; autrement dit, le niveau de référence englobera les émissions nettes découlant des changements d'affectation du territoire et de l'activité forestière. Aux yeux de l'Australie, cette condition était nécessaire pour pouvoir maintenir son rythme élevé de déforestation. En Australie, la somme des émissions brutes et des émissions nettes produites par des changements d'affectation du territoire et l'activité forestière en 1990 dépassait de 23 % les émissions brutes.¹⁴ Même si l'Australie, pour déterminer ses limites d'émissions admissibles, comptabilise la totalité des émissions imputables à des changements d'affectation du territoire et à l'activité forestière, seules les émissions produites par la déforestation serviront à déterminer si ce pays respecte ou non ses engagements. Si la totalité des émissions australiennes de 1990 provenaient de la déforestation, l'Australie obtiendrait un léger avantage en sus de ses limites d'émissions relativement élevées (108 % des niveaux de 1990). Depuis 1990, les émissions nettes australiennes résultant de changements d'affectation du territoire et de l'activité forestière sont en baisse, et le déclin devrait se maintenir.¹⁵ Il s'agit là d'un avantage relativement mineur, soit une hausse d'environ 3 % au-delà du 108 % déjà autorisé.¹⁶ Cependant, cette hausse devient encore plus marquée si la déforestation n'est pas la seule cause des émissions australiennes imputables à des changements d'affectation du territoire et à l'activité forestière en 1990. L'examen approfondi de la communication nationale de l'Australie ne permet pas de déterminer avec certitude si la totalité de ces émissions australiennes en 1990 tombent dans la catégorie « déforestation » du GEIC. Ces émissions pourraient également provenir d'une modification des quantités de carbone stockées dans les forêts, d'une conversion de prairies à des fins agricoles ou de l'érosion du sol. Si la moitié des émissions australiennes de 1990 provenaient d'autres causes que la déforestation, l'Australie pourrait accroître de 121 % ses émissions brutes sans rien faire pour abaisser les taux de déforestation. Cette éventualité peut donner lieu à l'échange d'« air chaud » australien. L'Estonie et le Royaume-Uni pourraient également bénéficier d'une forte hausse de leurs émissions autorisées, mais l'effet serait beaucoup moins marqué. Il est essentiel de mettre fin à cette échappatoire, notamment en élargissant au maximum la définition de « déforestation ». Cependant, cela ne suffira pas et d'autres mesures s'imposent.

1995 comme année de référence pour trois gaz

Comme souligné antérieurement, les pays peuvent utiliser l'année 1995 comme référence pour leurs rejets d'hydrofluorocarbures, de perfluorocarbures et d'hexafluorure de soufre. Le manque de données pour 1990 explique en partie cette option. Cependant, comme les hydrofluorocarbures ont servi à remplacer les produits chimiques tueurs d'ozone qu'on a progressivement cessé d'utiliser vers le début des années 1990, les rejets d'hydrofluorocarbures ont grimpé en flèche entre 1990 et 1995.¹⁷ Même si l'emploi de 1995 comme année de référence était préférable à l'exclusion de ces trois gaz-traces, cela réduit l'efficacité des limites d'émissions, car les pays de l'Annexe 1 pourront accroître leurs émissions totales.¹⁸

Recommandations quant à la position post-Kyoto du Canada

Compte tenu des échappatoires énumérées ci-dessus, le Canada devrait s'efforcer :

d'établir des règles strictes pour le choix de l'année de référence et l'établissement des mécanismes de mesure, sous l'égide du mécanisme de développement sain et de l'article 6;
d'établir des règles restreignant l'échange d'« air chaud » et la possibilité que la non-conformité d'un pays fasse boule de neige et affecte toutes les Parties. On pourrait par exemple : limiter la capacité de vendre des droits d'émissions, pour les pays qui ne sont manifestement pas en voie de se conformer à leurs engagements; se servir de l'article 6 comme principal mécanisme d'échange; établir de fortes incitations à la conformité; instituer un système d'« acheteur averti »;
de faire en sorte que les règles régissant la comptabilisation des retraits forestiers soient équilibrées et que toute entente prévoyant l'ajout d'émissions au titre des changements d'affectation du territoire ou de l'activité forestière ne minent pas l'efficacité du Protocole ou n'introduisent pas de niveaux d'incertitude inacceptables dans le processus de détermination de la conformité;
de faire en sorte que l'Australie ne profite pas indûment du fait que ses émissions imputables à la déforestation, en 2010, seront probablement de loin inférieures aux émissions nettes de 1990 découlant de changements d'affectation du territoire et de l'activité forestière;
d'élaborer des méthodologies acceptables pour calculer précisément les flux de carbone des sols agricoles. D'ici là, le Canada devrait s'abstenir de comptabiliser ces réductions.

NOTES

Suzanne Subak et coll., « The Implications of the 1997 FCCC Protocol Proposals for Future Temperature » (Centre for Social and Economic Research on the Global Environment et Climate Research Unit, University of East Anglia, 1er août 1997, breffage stratégique) [inédit].

Joseph Alcamo et Eric Kreileman, The Global Climate System: Near Term Action for Long Term Protection (Pays-Bas, Institut national de la santé publique et de l'environnement, février 1996).

En visant le milieu du corridor de sécurité, on évite aux générations futures la nécessité d'imposer des baisses plus radicales et l'on instaure une plage de sécurité reflétant l'incertitude de la sensibilité climatique. L'analyse des « corridors de sécurité » repose sur le modèle du climat planétaire IMAGE 2. D'autres modèles prédisent une sensibilité plus aiguë à la hausse des concentrations de GES. Le fait de viser le milieu du corridor laisse aux générations futures la latitude de fixer des objectifs plus sévères de protection du climat, basés sur une meilleure compréhension des répercussions du changement climatique.

C'est le cas tout simplement parce que les meilleures possibilités de réaliser un projet de réduction sont souvent de courte durée, et que les investisseurs l'appuieraient quand même en prévision des crédits générés par les réductions opérées durant la période de conformité.

Izrael, Yu et coll., « Mitigation Analysis for Energy System and Forestry Sector of the Russian Federation », dans Global Climate Change Mitigation Assessment: Results for 14 Transitioning and Developing Countries (Washington, D.C.: US Country Studies Program, août 1997), p. 139. Émissions prévues de l'ordre de 81,2 % en 2010, ou 87,9 % dans un scénario optimiste de croissance économique. Selon l'examen approfondi de la communication nationale de la Russie, ces émissions devraient passer à 80-90 % du niveau de 1990 d'ici 2010 : Secrétariat de la CCCC-ONU, Summary of the Report of the In-Depth Review of the National Communication of the Russian Federation (Genève, Secrétariat de la CCCC, 1997). À noter que les émissions en question ne concernent que le CO2 produit par l'utilisation d'énergie, ce qui représente cependant 72 % des émissions russes de GES en 1990 et est étroitement lié aux émissions de méthane découlant de la production et du transport de l'énergie, qui représentent 20 % du total des émissions russes. On ne dispose d'aucune projection sur les émissions totales.

Comme indiqué à la note 5, on n'a pas d'information concernant le total projeté des émissions de GES pour la Russie. Cependant, les émissions russes de CO2 provenant de l'utilisation de combustibles en 1990 étaient d'environ 2 330 kilotonnes de CO2 : Secrétariat de la CCCC, « Anthropogenic CO2 emissions from fuel combustion, 1990 » (Genève : Secrétariat de la CCCC-ONU, 1996). Ce volume équivaut à environ 19,8 % des émissions totales de CO2 produites par les pays de l'Annexe 1 au titre de l'utilisation de combustibles : Jane Ellis et Karen Treanton, Agence internationale de l'énergie, « Recent trends in energy-related CO2 emissions » (1997), manuscrit accepté pour publication dans Energy Policy, volume 26. Puisque 10 à 20 % de ce volume sera probablement vendu comme émissions excédentaires à d'autres pays de l'Annexe 1, cela permettrait d'accroître les émissions de 1,98 à 3,96 % au-delà des engagements.

Selon l'article 6.4, l'acheteur ne court un risque que si des questions sont soulevées en vertu de l'article 8 concernant le respect des « exigences mentionnées dans ce paragraphe ». Apparemment, « ce paragraphe » signifie l'ensemble de l'article 6, puisque l'article 6.4 ne contient aucune exigence. Par conséquent, peu importe si le vendeur respecte ou non ses engagements de réduction. L'article 16 bis semble constituer un régime de vendeur averti, puisque l'article 3 mentionne les transferts d'émissions admissibles d'un pays à l'autre sans que rien n'indique qu'un non-respect des engagement entraînerait l'invalidation des transferts. De futures règles seront peut-être établies en vertu de l'article 16 bis pour préciser qu'il s'agit d'un régime d'acheteur averti, mais les pays favorables aux échanges ont toujours prôné un système de vendeur averti (la seule exception étant que les propositions d'échange font courir un risque à l'acheteur si une question est soulevée concernant le respect des clauses de déclaration par le vendeur).

Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, The Effectiveness of International Environmental Agreements (Cambridge, R.-U.; Grotius Publications Limited, 1992).

En 1990, les émissions nettes des pays de l'Annexe 1 étaient inférieures de 8 % aux émissions brutes. Par conséquent, si l'on compare les émissions brutes de 1990 aux émissions nettes dans la période de conformité, on obtient un résultat final qui autorise une hausse de 8 % des émissions en sus de la cible convenue pour les pays de l'Annexe 1.

Le premier problème, avec cette interprétation, est qu'on ignore au juste si « depuis 1990 » qualifie uniquement la déforestation, ou à la fois l'afforestation, la reforestation et la déforestation. La virgule qui suit le mot « reforestation » laisse croire que « depuis 1990 » s'applique uniquement à la déforestation. Cependant, l'énoncé « à condition que ces activités aient eu lieu depuis 1990 », à la fin de l'article 3.4, nous porte fortement à croire que « depuis 1990 » s'applique aux trois activités. En outre, l'interprétation donnée ne donne aucun sens aux mots « modifications nettes aux » au début de l'article 3.3. L'expression « modifications nettes aux » laisse entendre que les émissions nettes produites dans la période d'engagement par les activités forestières énumérées seront comparées aux émissions nettes des activités menées dans l'année de référence. Cependant, l'énoncé « comme mesuré sous forme de modifications vérifiables du stock dans chaque période d'engagement » laisse croire que c'est le changement du stock qu'on mesure, et non le rythme de changement du stock.

Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat, Groupe de travail I, Revised 1996 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories: Reporting Instructions Glossary (Genève, GIEC, 1996).

Le GEIC n'inclut probablement pas la coupe forestière dans sa définition de « déforestation », puisque cela pénaliserait énormément et injustement les pays qui pratiquent l'exploitation forestière et où les périodes de rotation entre les récoltes sont relativement longues. Même si les forêts aménagées étaient dans un état stable, sans retrait net ni émission nette de dioxyde de carbone, les pays boisés compteraient toutes les émissions découlant d'une exploitation forestière durant la période de conformité, mais ne pourraient en défalquer que les retraits de dioxyde de carbone survenus dans les secteurs reboisés depuis 1990. Si les périodes de rotation dépassent 20 ans, un pays qui pratique la foresterie se verrait vraisemblablement pénalisé.

En 1990, ces trois pays étaient les seuls à présenter un bilan net positif d'émissions au titre du changement d'affectation du territoire et de l'activité forestière : voir Secrétariat de la CCCC, Compilation and Synthesis of National Communications from Annex 1 Parties, doc. FCCC/SBI/1997/INF.4 (Genève : Secrétariat de la CCCC, 1997), p. 16, et Secrétariat de la CCCC, « CO2 emissions in land-use change and forestry » (1996), tableau B 2 (disponible au site Web de la CCCC-ONU).

Dérivé de documents du Secrétariat de la CCCC, Ibid, et de Secrétariat de la CCCC, Summary of the Report of the In-Depth Review of the National Communication of Australia (Genève : Secrétariat de la CCCC, 1995).

Documents du Secrétariat de la CCCC, Ibid.

Le total projeté des émissions australiennes provenant de changements d'affectation du territoire et de l'activité forestière pour l'an 2000 est positif, mais inférieur de 7 % aux niveaux de 1990 : Ibid. Cette évaluation de 3 % postule une réduction supplémentaire de 7 %, d'ici 2010, dans les émissions produites par des changements d'affectation du territoire et l'activité forestière.

Organe subsidiaire de mise en oeuvre, First Compilation and Synthesis of Second National Communications from Annex 1 Nations (Genève : CCCC-ONU, 1997). Le tableau A-10 révèle que les émissions de ces gaz sont passées de 130 290 gigagrammes d'équivalent-CO2 en 1990 à 183 434 gigagrammes en 1995, pour les pays qui ont déposé leur seconde communication nationale.

En ce qui concerne les 18 pays de l'Annexe 1 pour lesquels on dispose de données, la hausse des émissions de ces trois gaz-traces entre 1990 et 1995 équivaut à 0,64 % des émissions de dioxyde de carbone - Dérivé d'Organe subsidiaire de mise en oeuvre, Ibid. Cependant, l'effet est plus marqué pour certains pays ne figurant pas dans les données disponibles. Ainsi, en adoptant l'année de référence 1995, le Japon pourrait rejeter un volume d'émissions supérieur de plusieurs points de pourcentage à ce qu'il pourrait autrement, dans le cas de ces trois gaz-traces.